Загальна характеристика адміністративної відповідальності за порушення правил дозвільної системи

До основних ознак правової держави, якою, відповідно до Конституції, є (а вірніше сказати - має бути) і Українська держава, належить верховенство закону (права), що виявляється переважно у формі законності. Зміцнення законності та правопорядку здійснюється за допомогою різних засобів. Важливу роль у вирішенні цього завдання відіграють заходи юридичної, зокрема, адміністративної відповідальності. Підвищення ролі адміністративної відповідальності в охороні суспільних відносин пояснюється насамперед тим, що адміністративні проступки - одні з найпоширеніших з усіх видів правопорушень. Велика кількість та невелика шкідливість (кожного окремо) цих проступків потребують порівняно простого порядку застосування заходів впливу. Це необхідно для швидкого дисциплінуючого впливу на винних з метою економії часу та сил як державних органів, так і самих винних. Тим більше, що для виявлення порушень загальнообов’язкових правил частіш за все потрібні не юридичні, а різні спеціальні знання, інакше кажучи, в подібних випадках доцільний саме адміністративний порядок впливу. Адміністративна відповідальність також виконує велику профілактичну роль в попередженні як проступків, так і злочинів, тому що об’єкт посягання в багатьох адміністративних та кримінальних правопорушеннях один і той самий: громадська безпека, державна, колективна та особиста власність, відносини господарювання, права та свободи громадян, встановлений порядок управління тощо.

В юридичній літературі проблемам адміністративної відповідальності, починаючи з 60-х років, приділялося багато уваги. В працях, опублікованих в 60-70-х роках [111, 74, 165, 67, 97] ), було розглянуто загальні питання адміністративної відповідальності, її процесуально-правові аспекти, обгрунтовані пропозиції з розвитку законодавства про адміністративні правопорушення, багато з яких стали теоретичною основою кодифікації цього законодавства. Теоретичні положення, що в них містилися, та їх обгрунтування не втратили свого значення до нашого часу. Після проведення на початку 80-х років кодифікації законодавства про адміністративні правопорушення почали з’являтися численні наукові статті, брошури, коментарі, монографії, присвячені цій проблемі, вони враховували зміни в правовому регулюванні адміністративної відповідальності [108, 109, 115, 70, 62, 52, 43, 58, 81, 95, 69, 77] ). В цих роботах досить повно висвітлені загальні питання адміністративної відповідальності, сформульовано рекомендації для практичних працівників, котрі при виконанні своїх обов’язків застосовують законодавство про адміністративні правопорушення. Проте проблема себе не вичерпала і потребує нових розробок з урахуванням змін в законодавстві про адміністративну відповідальність та вдосконалення практики його застосування.


Адміністративна відповідальність становить особливий вид юридичної відповідальності, їй властиві всі ознаки останньої. Традиційно правову відповідальність пов’язують із застосуванням заходів державного примусу, розглядають її як передбачену санкціями правових норм реакцію на правопорушення, як реалізацію, застосування та здійснення санкцій. Основні ознаки юридичної відповідальності (а значить і адміністративної) виявляються в тому, що вона, по-перше, є засобом охорони правопорядку, засобом здійснення державної влади; по-друге, нормативно визначена і полягає в застосуванні, реалізації санкцій правових норм; по-третє, є наслідком винного антисуспільного діяння; по-четверте, супроводжується державним та громадським осудом правопорушника та скоєного ним діяння; по-п’яте, забезпечується державним примусом; по-шосте, пов’язана з негативними для правопорушника наслідками, які він повинен понести та фактично несе; по-сьоме, реалізується у відповідних процесуальних формах. Ці ознаки властиві всім видам юридичної відповідальності. Разом з тим кожен з них має власні специфічні риси, що визначають його самостійність.

До характерних, специфічних рис адміністративної відповідальності слід віднести насамперед те, що її підставою є особливий вид правопорушення - адміністративне. Своє виявлення адміністративна відповідальність знаходить в застосуванні певних видів адміністративних стягнень, специфічних за змістом та відмінних від заходів кримінального покарання, дисциплінарного впливу та майнової відповідальності. Адміністративні стягнення накладаються багатьма органами, котрим таке право надане законодавчими актами України. Незважаючи на те, що в деяких випадках адміністративні стягнення застосовуються районними (міськими) судами (суддями), адміністративна відповідальність є позасудовим видом правової відповідальності. Між органами (посадовими особами), що накладають адміністративні стягнення, та правопорушниками відсутні відносини підлеглості. Порядок притягнення до адміністративної відповідальності особливий, він суттєво відрізняється від кримінального, цивільного процесів та дисциплінарного провадження. Нарешті, адміністративна відповідальність врегульована нормами адміністративного права, котрі містять вичерпні переліки адміністративних проступків, адміністративних стягнень та органів, уповноважених їх застосовувати, детально регулюють цей вид провадження та в сукупності складають її нормативну основу. Усе сказане дозволяє зробити висновок про те, що адміністративна відповідальність як вид юридичної відповідальності є застосування до осіб, які вчинили адміністративні проступки, адміністративних стягнень, що тягнуть для цих осіб обтяжливі наслідки майнового, морального та особистісного характеру і накладаються уповноваженими на те органами або посадовими особами на підставах та в порядку, встановлених нормами адміністративного права. Це визначення повною мірою характерне і для адміністративної відповідальності за порушення правил дозвільної системи.


В адміністративно-правовій літературі до цього часу залишається дискусійним питання щодо суб’єктів адміністративної відповідальності. Більшість авторів вважає, що ними можуть бути лише фізичні особи, тобто посадові особи та громадяни (громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства), що витікає із змісту законодавства про адміністративні правопорушення. Разом з тим деякі вчені визнають можливість притягнення до адміністративної відповідальності різних організацій, тобто юридичних осіб [121, 82] ). Проте при цьому не враховується та обставина, що адміністративний порядок не ототожнюється з поняттям адміністративної відповідальності. В адміністративному порядку застосовується велика кількість економічних санкцій, котрі нагадують адміністративні, оскільки економічна відповідальність настає у відносинах між об’єктом управління та управляючим органом, проте знак рівності між ними ставити не можна [139] ). В спеціальній літературі було відмічено існування поряд з адміністративною відповідальністю й так званої відповідальності “адміністративно-правової”, підкреслювалася невизначеність цього терміну як в законодавстві, так і в науці, однак розумілася при цьому саме відповідальність в адміністративному порядку [43] ).

В наш час деякі вчені також вважають, що суб’єктами правопорушень можуть бути юридичні особи [65] ), посилаючись при цьому на постанову Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1993 року, яка затвердила Положення “Про порядок накладання штрафів на підприємства, установи і організації за порушення нормативних актів про охорону праці” [34] ) (така точка зору знайшла своє відображення також у проекті нового Кодексу України про адміністративні проступки). Дисертант вже висловлював з цього приводу свою думку [46] ) і вважає, що адміністративна відповідальність юридичної особи неможлива, про що свідчить визначення ст. 9 КпАП України, відповідно до якої вона настає за вчинення адміністративного проступку. Юридична ж особа не може його вчинити, тому що вона не може ні діяти, ні бездіяти, посягати на що-небудь, для неї неможливо встановити суб’єктивну сторону тощо. В останіх законодавчих актах, які передбачають накладення штрафу на юридичних осіб, така відповідальність прямо називається фінансовими санкціями [24] ). Таким чином, до адміністративної відповідальності може бути притягнуто тільки громадянина або посадову особу.


Адміністративні стягнення, що накладаються на осіб, які вчинили порушення загальнообов’язкових правил дозвільної системи, є мірою адміністративної відповідальності і застосовуються з метою виховання порушників в дусі дотримання законів, поваги до правил співжиття, а також попередження вчинення нових правопорушень як самим порушником, так і іншими особами [130] ). Стягнення за адміністративне правопорушення накладається в межах, встановлених КпАП України, при цьому повинні враховуватися характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, а також обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність. За адміністративні правопорушення в сфері дозвільної системи встановлено й застосовуються чотири види адміністративних стягнень: попередження, штраф, оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, та конфіскація такого предмета.

Попередження як найбільш м’яке з усіх видів адміністративних стягнень застосовується при вчиненні правопорушення вперше, з необережності, при відсутності матеріальної шкоди, та за наявності інших пом’якшуючих обставин. В тих випадках, коли заподіяна реальна майнова шкода, було навмисне або неодноразове вчинення правопорушення, доцільно застосовувати до винного такий вид стягнення як штраф, якщо він передбачений відповідною статтею КпАП [140] ). Грошове стягнення має більший дисциплінуючий вплив порівняно з попередженням. Оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, полягає в його примусовому вилученні і наступній реалізації з передачею вирученої суми колишньому власникові з відрахуванням витрат на реалізацію вилученого предмета (ст. 28 КпАП). Мета цього стягнення - позбавити порушника права володіння предметом, який ним використовується незаконно або з порушенням загальнообов’язкових правил користування, встановлених законодавством. Конфіскація означає примусову безоплатну передачу майна у власність держави (ст. 29 КпАП). Адміністративне законодавство допускає конфіскацію лише конкретного майна: предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, і грошей, одержаних в результаті вчинення такого правопорушення. Конфіскація предметів застосовується досить часто (предметів дрібної спекуляції, контрабанди, вогнепальної зброї та ін.). Конфісковано може бути, як правило, предмет, який є в особистій власності порушника. Предмети контрабанди конфіскуються незалежно від того, встановлено їх власника чи ні. Не може застосовуватися конфіскація вогнепальної зброї, бойових припасів, інших знарядь полювання до осіб, для яких полювання є основним джерелом існування.


На сьогодні щодо застосування конфіскації існують нормативні протиріччя, які потребують вирішення на законодавчому рівні. Так, у частині 6 ст. 41 Конституції України передбачено, що конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом. Враховуючи те, що Конституція України має найвищу юридичну силу, необхідно внести відповідні поправки до чинного КпАП України щодо розгляду справ про правопорушення, за вчинення яких передбачено застосування конфіскації. До прийняття Конституції України рішення про застосування конфіскації крім районних (міських) судів (суддів) могли приймати від імені органів внутрішніх справ начальники або заступники начальників районних, міських, районних в містах відділів (управлінь) внутрішніх справ та посадові особи інших органів, до компетенції яких було віднесено розгляд відповідних справ. 1 листопада 1996 року Пленумом Верховного Суду України було прийнято постанову «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» [39] ), де зроблено спробу вирішити зазначене протиріччя. Відповідно до цієї постанови справи про адміністративні правопорушення, за вчинення яких законом передбачено конфіскацію приватного майна особи, повинні розглядатися тільки судами. Разом з тим в наш час Пленум Верховного Суду України не має права на офіційне тлумачення законів, не кажучи вже про Конституцію, воно належить до виключної компетенції Конституційного Суду України. Тому, на думку дисертанта, це питання необхідно вирішити на законодавчому рівні, для чого ст. 221 КпАП України після слів “...до вісімнадцяти років”, слід доповнити словами: “та справи про адміністративні правопорушення, за вчинення яких законом передбачено конфіскацію приватного майна особи.”

Застосування адміністративних стягнень базується на багатьох принципах: законності, невідворотності відповідальності за правопорушення, індивідуалізації відповідальності, відповідальності за вину, відповідальності лише за вчинення протиправного шкідливого діяння. Основні вимоги забезпечення законності при застосуванні заходів впливу за адміністративні проступки в концентрованому вигляді відображені в законодавстві про адміністративні правопорушення. Для індивідуалізації відповідальності, як зазначалося в літературі, дуже важливо встановити, хто вчинив правопорушення - людина із стійкою установкою на протиправну поведінку чи така, яка припустилась його випадково [107] ). Правильне визначення характеру та розміру стягнення можливе тільки при повному та всебічному врахуванні як тяжкості порушення, так і особистості винного. Законодавство дозволяє органам, посадовим особам, котрі розглядають справи про адміністративні правопорушення, звільняти порушників від адміністративної відповідальності і передавати матеріали на розгляд товариського суду, громадської організації або трудового колективу, якщо до цих осіб доцільно застосовувати заходи громадського впливу, а у випадку малозначності правопорушення - обмежитися усним зауваженням [112] ). Все це утворює систему гнучкого реагування на проступки з урахуванням як об’єктивних, так і суб’єктивних факторів, і за умови вмілого їх використання підвищує ефективність боротьби з порушеннями законності та правопорядку. Проте ця гнучкість ні в якому разі не повинна вести до відходу від принципу невідворотності відповідальності за правопорушення.


За наявності певних обставин адміністративна відповідальність за протиправні діяння не може настати. До таких обставин КпАП України віднесено неосудність, крайню необхідність та необхідну оборону. За своїм змістом вони майже не відрізняються від таких самих понять, встановлених кримінальним законодавством. Якщо потреба в перших двох обставинах, що виключають адміністративну відповідальність, не викликає сумніву, то уявити собі стан необхідної оборони при вчиненні адміністративного проступку практично неможливо. Закріплення в законодавстві про адміністративні правопорушення інституту необхідної оборони пояснюється скоріше необхідністю підкреслити активну роль громадян у боротьбі з правопорушеннями.

Важливе значення має визначення в законодавстві про адміністративні правопорушення строків, після закінчення яких не може бути накладено стягнення, а також коли особа вважається такою, що не притягалася до адміністративної відповідальності. В першому випадку встановлено двохмісячний термін з метою підвищення оперативності роботи адміністративно-юрисдикційних органів, а також для того щоб не зникала актуальність притягнення до адміністративної відповідальності. Особа вважається такою, що не притягалася до адміністративної відповідальності, якщо вона протягом року з дня закінчення виконання стягнення не вчинила нового адміністративного правопорушення. Це правило запозичене з кримінального законодавства, де перебіг строку погашення судимості починається з моменту закінчення відбування покарання. Однак для законодавства про адміністративні правопорушення воно не зовсім підходить, оскільки в більшості випадків адміністративні стягнення не є строковими, виконуються багатьма органами, єдина система їх обліку відсутня, а велика кількість стягнень ( в основній своїй масі у вигляді штрафу) взагалі не виконується. Крім того, з цього загального правила встановлено багато винятків, коли особа вважається такою, до якої не застосовувалося стягнення, після закінчення року з дня його накладення. У зв’язку з цим доцільно було б в законодавстві про адміністративні правопорушення передбачити початок перебігу строку, після закінчення якого особа вважається такою, що не була піддана адміністративному стягненню у вигляді попередження, штрафу, оплатного вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, конфіскації такого предмета, з моменту його накладення, тобто винесення відповідної постанови. Для інших видів адміністративних стягнень, відбування яких пов’язане з певним строком, існуюче положення слід зберегти. Така пропозиція вже висловлювалась в літературі [103] ).


Досить цікавим є питання про те, чи вважається особа такою, що притягалася до адміністративної відповідальності, якщо накладене на неї стягнення не було виконане. Слід погодитися з тими авторами, котрі пов’язують вирішення цього питання з причиною невиконання [107, 58] ). В разі ухилення порушника від виконання постанови, після закінчення строку давності виконання його можна визнати таким, що притягався до відповідальності.

Проаналізувавши деякі загальні питання сутності та змісту адміністративної відповідальності в сфері здійснення дозвільної системи, окремих правил її реалізації, необхідно, на думку дисертанта, більш детально зупинитися на характеристиці її підстав. Проблема підстав адміністративної відповідальності має велике як теоретичне, так і практичне значення, тому що вона безпосередньо пов’язана із встановленням в законі об’єму застосування заходів адміністративного стягнення і, отже, зміцненням законності, забезпеченням прав та свобод громадян. Тому закономірною була велика увага до неї вчених-адміністративістів [106, 60, 80] ). Про підстави адміністративної відповідальності можна говорити в двох аспектах. По-перше, в загальному нормативному плані, тобто про сукупність правових норм, у відповідності з якими вона встановлюється та застосовується. Закон визначив поняття адміністративного правопорушення, види адміністративних стягнень, що накладаються за його вчинення, загальні правила їх накладення, підвідомчість справ про адміністративні правопорушення та порядок провадження у них. По-друге, про підстави адміністративної відповідальності кажуть і в кожному конкретному випадку її застосування. Тут підставою, як правило, є вчинення особою особливого виду правопорушення - адміністративного.

В КпАП України дано офіційне визначення зазначеного виду протиправної поведінки. До цього існувала тільки велика кількість доктринальних її визначень, які викликали постійні суперечки серед вчених. Частина І статті 9 КпАП визнає адміністративним правопорушенням (проступком) протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на державний або громадський порядок, власність, права та свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законодавством передбачено адміністративну відповідальність. Необхідно звернути увагу на те, що в цій нормі одночасно вживаються і отожнюються два терміни і тим самим два поняття: “адміністративне правопорушення” та “адміністративний проступок”. До цього деякі вчені розглядали адміністративний проступок як особливий різновид адміністративного правопорушення [111, 63, 67] ). Адміністративне правопорушення (проступок) - це перш за все діяння, поведінка, вчинок людини, дія або бездіяльність.

З прийняттям Кодексу не вирішилося спірне питання про те, чи є адміністративні та інші проступки суспільно небезпечними, чи ця ознака властива тільки злочинам. З цього приводу в літературі зазначалося, що законодавець і не міг прийняти одну із спірних точок зору [109] ). Питання потребує подальшої розробки в науці. Нагадаємо, що з цього приводу існує три основні точки зору. Більшість вчених в наш час вважає, що суспільна небезпека властива усім правопорушенням, в тому числі й адміністративним. Деякі автори висловлювали думку про те, що суспільно небезпечні тільки деякі адміністративні проступки, всі ж інші є шкідливими. Зустрічаються міркування, які категорично заперечують суспільну небезпеку адміністративних правопорушень, проте визнають їх шкідливість. Не зупиняючись докладно на аргументації представників цих точок зору, слід відзначити недостатньо глибоке дослідження ними сутності поняття “суспільна небезпека”. В науці кримінального права, в якій це поняття розроблено значно краще, під суспільною небезпекою злочину розуміється заподіяння шкоди (незалежно від її характеру) суспільним відносинам [157, 54] ). Той факт, що адміністративні правопорушення заподіюють певну шкоду матеріального, морального або організаційно-управлінського характеру суспільним відносинам, не заперечується ніким. По-суті, як зазначає В.Д. Рєзвих, автори одностайні в головному - в розумінні сутності правопорушень як тою чи іншою мірою шкідливих для суспільства явищ. В результаті суперечка прийняла термінологічний характер - називати шкідливість злочинів та інших правопорушень одним терміном “суспільна небезпека” чи різними термінами [138] ). Визнання чи невизнання адміністративних проступків суспільно небезпечними діяннями має головним чином теоретичне значення. В законодавстві та практиці його застосування для відмежування злочинів від проступків використовується ряд конкретних ознак об’єктивного та суб’єктивного характеру: наявність тяжких наслідків; можливість настання таких; значний розмір матеріальної шкоди, заподіяної правопорушенням; повторне або неодноразове вчинення правопорушення за умови застосування адміністративного стягнення за попереднє; вчинення правопорушення умисно тощо [110, 120] ).


Юридичним відображенням шкідливості адміністративного проступку є його протиправність [144] ), яка означає, що дію або бездіяльність, що його складає, прямо заборонено адміністративно-правовими нормами. Ознака протиправності вказує також на неприпустимість застосування аналогії закону, що сприяє зміцненню законності, виключає можливість притягнення до адміністративної відповідальності за дію, не передбачену законодавством про адміністративні правопорушення [43] ).

Адміністративним проступком може бути тільки винне діяння, тобто свідомий, вольовий акт протиправної поведінки. Розглядаючи свободу волі як здатність людини приймати рішення із знанням справи та здійснювати вчинки свідомо, діалектичний матеріалізм визнає активний вплив людської свідомості та волі на навколишній світ. Це зумовлює відповідальність людини перед суспільством тільки за винні вчинки.

Адміністративним правопорушенням визнається таке протиправне, винне діяння, за яке законодавством передбачено особливий вид державного примусу - адміністративну відповідальність, тобто вона повинна бути адміністративно караною. Реалізація адміністративних стягнень не завжди супроводжує вчинення адміністративного проступку, але можливість їх застосування складає його обов’язкову властивість.

Розглянуті ознаки характеризують адміністративне правопорушення як фактичну підставу адміністративної відповідальності, як явище реальної дійсності; вони є найбільш характерними і суттєвими, властивими будь-якому адміністративному проступку. Проте крім фактичної підстави адміністративної відповідальності є ще підстава юридична, в ролі якої виступає склад адміністративного проступку. Склад є логіко-юридичним поняттям проступку і становить сукупність встановлених законом об’єктивних та суб’єктивних ознак, що характеризують діяння як адміністративне правопорушення [132] ). До них належать ознаки, що характеризують об’єкт, об’єктивну сторону, суб’єктивну сторону та суб’єкта проступку [144] ). Не вдаючись до глибокого теоретичного аналізу зазначених елементів складу, спробуємо розглянути їх щодо адміністративних правопорушень в сфері здійснення дозвільної системи.

До об’єктивних належать, перш за все, ознаки, які характеризують об’єкт адміністративного проступку, під яким розуміються суспільні відносини, на які було спрямовано посягання. Варто зауважити, що останнім часом почали з’являтися публікації, автори яких заперечують можливість визнання суспільних відносин об’єктом правопорушення [105] ), проте не дають і відповіді на запитання, що ж слід визнавати таким об’єктом. Пам’ятаючи про існування такої думки, яка ще потребує більш глибокого осмислення і обгрунтування, дисертант все ж буде оперувати традиційними, усталеними категоріями. В адміністративно-правовій літературі частіш за все виділяють загальний, родовий та безпосередній об’єкти. Загальний об’єкт складає вся сукупність суспільних відносин, котрі перебувають під охороною адміністративно-правових норм. Коло таких відносин перераховано, хоча і неповно, у ст. 9 КпАП. Поняттям родового об’єкту охоплюється група однорідних або тотожних відносин, котрі охороняються комплексом адміністративно-правових норм. Під безпосереднім об’єктом розуміють ті конкретні суспільні відносини, які перебувають під охороною закону, та котрим заподіюється шкода правопорушенням, яке підпадає під ознаки конкретного складу [144] ). До нашого часу не було спроб визначити видовий об’єкт адміністративних проступків в сфері здійснення дозвільної системи( їх родовим об’єктом є встановлений порядок управління). На думку дисертанта видовий об’єкт цих проступків складають суспільні відносини, які виникають в процесі обігу об’єктів дозвільної системи у вузькому розумінні і охороняються нормами адміністративного права. Крім цього, зазначені правопорушення посягають, хоча і непрямо, на громадську безпеку, оскільки неналежне функціонування об’єктів дозвільної системи може завдати шкоди життю, здоров’ю громадян, а також майну.

Об’єктивну сторону адміністративного проступку характеризують ознаки, котрі визначають акт зовнішньої поведінки правопорушника. До неї належать: діяння (дія або бездіяльність), його шкідливі наслідки, місце, час, спосіб, знаряддя (засоби) вчинення. Більшість адміністративних проступків в сфері дозвільної системи можуть бути вчиненими як шляхом дії, так і бездіяльності. Деякі з них можуть бути вчинені тільки шляхом дії (стрільба з вогнепальної, холодної метальної або пневматичної зброї калібру понад 4,5 міліметра та швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду в населених пунктах і в не відведених для цього місцях), інші - тільки шляхом бездіяльності (ухилення від реалізації вогнепальної гладкоствольної мисливської або холодної зброї, а також пневматичної зброї калібру понад 4,5 міліметра та швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду та бойових припасів). Більшість складів адміністративних проступків у сфері дозвільної системи є формальними, тобто в результаті їх вчинення рідко наступають шкідливі наслідки матеріального характеру. Тільки при стрільбі з вогнепальної або холодної метальної зброї або пневматичної зброї калібру понад 4,5 міліметра та швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду в населених пунктах, та й то не завжди, може бути заподіяно реальну майнову шкоду. З факультативних ознак об’єктивної сторони складів адміністративних правопорушень в сфері дозвільної системи тільки в одному випадку названі знаряддя (засоби) вчинення проступку (при стрільбі в населених пунктах та в не відведених для цього місцях, а також у відведених місцях з порушенням встановленого порядку такими виступає вогнепальна або холодна метальна зброя чи пневматична зброя калібру понад 4,5 міліметра та швидкістю польоту понад 100 метрів за секунду), тут же визначено місце його вчинення - населені пункти, не відведені для стрільби місця або відведені.

Адміністративні проступки в сфері дозвільної системи може бути вчинено як умисно, так і з необережності. Тільки один склад передбачає наявність умислу (ухилення від реалізації вогнепальної, холодної або пневматичної зброї та бойових припасів), хоча форма вини в законодавчому його формулюванні не визначена. В багатьох статтях КпАП умисел як необхідна ознака суб’єктивної сторони складу мається на увазі, але в тексті такого слова немає. Мотив та мета вчинення адміністративних правопорушень в сфері дозвільної системи на їх кваліфікацію не впливають, проте мають суттєве значення для індивідуалізації відповідальності.


Адміністративній відповідальності за правопорушення в сфері дозвільної системи підлягають як громадяни, так і посадові особи [118] ). Деякі проступки (зокрема, передбачені ст.ст. 190 - 193 КпАП) може бути вчинено лише громадянами, причому вони поділяються на тих, що мають дозвіл органів внутрішніх справ, і на тих, які його не мають.

Суб’єктом адміністративного проступку, який полягає в порушенні правил відкриття поліграфічних та штемпельно-граверних підприємств, може бути тільки посадова особа. Посадові особи підлягають адміністративній відповідальності не стільки за порушення певних правил власними діями, скільки за нерозпорядливість, незабезпечення виконання цих правил іншими особами, зокрема, підлеглими. У зв’язку з цим в літературі пропонувалось внести зміни до законодавства, виключивши адміністративну відповідальність посадових осіб у випадку прямого наказу (розпорядження) безпосереднього або вищестоящого керівника без ознак протиріччя закону, і якщо посадовою особою були вжиті всі можливі заходи до недопущення порушення встановлених правил [85] ), хоча в таких випадках можна говорити про відсутність вини посадової особи. Адміністративне правопорушення, вчинене посадовою особою, одночасно є й дисциплінарним проступком, оскільки при цьому порушуються правила, забезпечення виконання яких належить до її службових обов’язків. Наявність ідеальної сукупності в цьому випадку визнається більшістю вчених-адміністративістів. Суперечку викликає питання про можливість притягнення посадової особи до двох видів відповідальності. Окремі вчені вважають це безпідставним та неприпустимим і пропонують встановити правило, згідно з яким застосування до винного адміністративного стягнення перешкоджало б накладення на нього за те ж саме діяння ще й дисциплінарного стягнення [127] ). Проте в деяких випадках (наприклад, в правових актах, котрі визначають засоби боротьби з корупцією) законодавець прямо вказує на необхідність притягнення винних до двох видів відповідальності. На нашу думку, це питання повинне вирішуватися в кожному конкретному випадку їх притягнення до відповідальності за адміністративне правопорушення. Як правило, забезпечення виконання певних загальнообов’язкових правил входить до кола службових обов’язків всього ієрархічного ланцюжка посадових осіб підприємств. Тому до адміністративної відповідальності за їх недотримання може одночасно притягатися декілька посадових осіб, звичайно, з урахуванням характеру та ступеня вини кожної з них [160, 114, 131] ). Виконання окремих правил інколи входить до кола трудових обов’язків осіб, які не є посадовими (в сфері здійснення дозвільної системи такими є, наприклад, працівники торговельних підприємств, працівники поліграфічних та штемпельно-граверних підприємств тощо). Вчинені ними адміністративні правопорушення також одночасно є дисциплінарними проступками і можуть тягти за собою дисциплінарну відповідальність.

Практична реалізація засобів адміністративної відповідальності за порушення загальнообов’язкових правил здійснення дозвільної системи здійснюється в процесі провадження у справах про адміністративні проступки, процедура якого врегульована розділами IY і Y КпАП. Закріплення в законодавстві такої процедури ще називають процесуальними підставами адміністративної відповідальності. Чіткою регламентацією порядку розгляду конкретних справ забезпечується своєчасне, повне та об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, розгляд та вирішення її в точній відповідності з законом, реальне виконання винесеної постанови, а також з’ясування причин та умов, які сприяють вчиненню адміністративних проступків, попередження правопорушень, виховання громадян в дусі дотримання чинного законодавства та зміцнення законності. Провадження у справах про адміністративні правопорушення становить особливий різновид адміністративного процесу. В юридичній літературі адміністративному процесу та його основній складовій частині - провадженню у справах про адміністративні правопорушення приділяється значна увага [141, 152, 75, 162, 91, 62, 116] ).


Провадження у справах про адміністративні правопорушення можна розглядати в двох аспектах. З одного боку - це діяльність уповноважених суб’єктів щодо застосування адміністративних стягнень, з іншого - сукупність відносин, які з цього приводу виникають і врегульовані нормами адміністративного права [59] ).

Провадження у справах про адміністративні правопорушення в сфері дозвільної системи, як і в інших сферах, бере початок з стадії порушення справи та попереднього з’ясування її обставин [62] ). Головна процесуальна дія, яка виконується на цій стадії, полягає в складанні протоколу про адміністративне правопорушення. Відповідно до ст. 255 КпАП, протоколи про порушення правил дозвільної системи складають тільки уповноважені на те посадові особи органів внутрішніх справ. Протокол є єдиною підставою для подальшого провадження у справі про адміністративне правопорушення. До протоколу можуть додаватися також пояснення порушника, свідків та інші матеріали.

Справи про більшість адміністративних правопорушень в сфері здійснення дозвільної системи уповноважені розглядати посадові особи органів внутрішніх справ. Проте, відповідно до згаданої постанови Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 року “Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя”, справи про адміністративні правопорушення в сфері здійснення дозвільної системи, за вчинення яких КпАП передбачено стягнення у вигляді конфіскації, повинні розглядатися тільки судами. І лише справи про порушення правил відкриття поліграфічних та штемпельно-граверних підприємств, крім органів внутрішніх справ, можуть також розглядати адміністративні комісії..

В законодавстві визначено осіб, які можуть брати участь в провадженні у справі про адміністративне правопорушення, а також закріплено їх права та обов’язки. До них віднесено особу, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілого, законних представників, адвоката, експерта, та перекладач. Слід зазначити, що участь в провадженні цих осіб не обов’язкова, тому на практиці, за винятком порушника, вони досить рідко беруть участь у розгляді справ.

Підсумки розгляду справи про адміністративне правопорушення відображаються уповноваженим на те органом або посадовою особою у відповідній постанові.

Забезпеченню законності під час розгляду справ про адміністративні правопорушення, в тому числі в сфері здійснення дозвільної системи, сприяє чітка регламентація порядку оскарження постанов (рішень). Разом з тим в наш час гл. 24 КпАП, яка закріплює такий порядок, потребує перегляду, оскільки вона суперечить нормам Конституції України. Мається на увазі право громадян на судове оскарження будь-яких дій чи рішень державних органів та посадових осіб. В КпАП же таке право не забезпечено.

Завершується провадження у справах про адміністративні правопорушення виконанням винесених постанов про накладення адміністративних стягнень. Сутність стадії виконання постанови полягає в практичній реалізації адміністративних стягнень, призначених порушникам за вчинені ними проступки. Тому належне здійснення процесуальних дій на цій стадії визначає ефективність всього провадження. Якщо постанову про накладення стягнення винесено, але не виконано, провадження на всіх попередніх стадіях може виявитися безрезультатним і замість попереджувального та виховного впливу дати протилежний ефект.